Сенат как высший орган государственной власти. Сенат Российской империи: история создания и функции Какие функции осуществлял сенат при петре 1

Всю жизнь Петр I провел в постоянном движении - он буквально не мог усидеть на месте и, в отличие от своих монарших предшественников, обязанностью восседать на троне очень тяготился. Его тянуло то в Голландию - перенимать научные и инженерные наработки, то в Воронеж - строить флот, то к Азову или под Нарву - командовать войсками и участвовать в боях.

Оставлять столицу без присмотра было неправильно, и некоторое время заместителем молодого императора оставался Федор Ромодановский. «На одного человека можно было положиться без раздумья, один был верен без лукавства, один только мог пугать народ - Федор Юрьевич Ромодановский, князь-кесарь потешных походов и всешутейшего собора. На него и оставили Москву. А чтобы над ним не хихикали в рукав за прежнее, - велено было без шуток именовать его князь-кесарем и величеством», - писал Алексей Толстой в романе «Петр I».

Однако дел в Москве было невпроворот, и возникла необходимость создать отдельный орган, который бы ведал царскими делами в отсутствие Петра, а с мелкими государственными хлопотами и вовсе справлялся без него. Так появилась идея создать Сенат.

Девять друзей Петра

Указ об учреждении Правительствующего Сената был подписан 5 марта (по старому стилю - 22 февраля) 1711 года, когда уже вовсю строился Петербург и были одержаны главные военные победы.

С этого момента властные полномочия на время отсутствия царя делегировались не просто доверенным лицам «по дружбе», а специальному органу, который координировал целую систему других учреждений

В состав Сената вошли проверенные люди, коих набралось всего девять: граф Иван Мусин-Пушкин, боярин Тихон Стрешнев, князь Петр Голицын, князь Михаил Долгорукий, князь Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.

Должности сенаторов в то время были в правительствах Дании, Швеции и других европейских государств, но русский Сенат своим устройством разительно отличался, поскольку должен был отвечать особым потребностям российского государственного устройства. Фактически он обладал всеми царскими полномочиями и подчинялся только императору - можно лишь представить себе, какая власть оказалась в руках этих девяти человек!

Впрочем, четкой должностной инструкции у российских сенаторов долго не было - царь просто оставлял им «список дел». В частности, он предписывал за время своего отсутствия «суд иметь нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов».

Сенат при Петре I. Фото: Commons.wikimedia.org

Через пару недель после учреждения Сената были созданы должности фискалов, которые «дежурили» на местах и доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Также в каждой губернии были назначены по два комиссара, которые работали посредниками между Сенатом и провинцией, исполняя его указы и отчитываясь. К 1717 году влияние комиссаров снизилось, поскольку начала складываться система коллегий (прототипов современных министерств).

Сенату также поручено было заведовать назначением на все военные и гражданские должности, проводить смотры и наблюдать за неукрывательством от службы. С учреждением коллегий и прекращением частых отлучек Петра первоначальную свою функцию Сенат утратил, однако упразднять его все же не стали - за несколько лет он успел превратиться в важный управленческий элемент, ведающий судебными и законодательными процедурами.

Переменная структура

Состав Сената с ходом времени, разумеется, менялся - девять человек физически не могли бы справиться с делами, которые все более расширяли компетенцию этого учреждения. Появилась на несколько лет должность генерал-ревизора (надзирателя указов), которая просуществовала всего три года. После этого в 1718 году все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Такой порядок тоже продержался недолго - года четыре, совмещать сенаторство и работу в коллегиях оказалось невозможно.

В 1722 году надзором за работой Сената занялась прокуратура, которую возглавлял генерал-прокурор. Сенаторов выбирал лично император из гражданских и военных чинов. Все, кроме сенаторов кассационных департаментов, могли параллельно занимать иные должности. Высшие сановники, члены государственного совета, министры были избавлены от занятий в Сенате, даже если состояли в нем. Остальные обязаны были присутствовать на общих собраниях или регулярно бывать в департаментах.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции постепенно изменялись. Вместо Правительствующего он стал именоваться Высоким. В 1741 году императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико. После учреждения в 1802 году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.

С учреждением коллегий власть Сената пошатнулась и нескоро вернулась в прежнее русло. Фото: Commons.wikimedia.org / A.Savin

Число департаментов доходило (по Своду Законов издания 1857 года) до 12: департаменты I распорядительный; II, III, IV - по гражданским делам; V - по уголовным делам; межевой (с 1765 по 1794 год — межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 года) находились в Санкт-Петербурге, VI—VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 годах московские и варшавские департаменты Сената были упразднены.

С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II-V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один.

Взлеты и падения

Учрежденный в 1711 году, Сенат оказался очень «живучим» заведением. Анна Иоанновна вернула ему в 1730 году титул «Правительствующего», число сенаторов довела до 21 и сосредоточила в его руках государственное управление. Спустя несколько лет его власть снова начала ослабляться из-за появления «кабинетов» и «кабинет-министров» при императрице - какое-то время в Сенате вообще заседали только два человека.

После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 года) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман, и внимание кабинета к Сенату повысилось, а в 1741 году указом Елизаветы был упразднен кабинет и возвращено былое величие Сенату. Его власть поколебалась в 1760-х годах при Петре III, лишившем Сенат части функций.

При Екатерине Сенат был разделен на шесть департаментов: 4 в Петербурге и 2 в Москве. Влиятельность Сената повысилась, но сосредоточилась в руках 3-4 его руководителей, главным образом - генерал-прокурора. В законодательном творчестве этот орган почти прекратил участвовать, постепенно для разных функций появлялись новые ведомства, которые действовали в обход Сената. Вскоре основной его функцией осталась судебная.

Реформа Сената началась при Александре I, когда учреждение пребывало почти в полном забвении. Исследовав состояние Сената в 1801 году, на следующий год император указом восстановил забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского Сената. Сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, сообщать о том государю. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых сановников империи, и прежнего влияния он так и не обрел.

22 ноября (5 декабря) 1917 года декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления, как то: окружные суды, судебные палаты и Правительствующий сенат со всеми департаментами…».

Удобная навигация по статье:

История учреждения сената в России в 1711 году

Сенат – государственная инстанция, имеющая в разных странах исторически различные функции. Правительствующий Сенат в России, учрежденный 22 февраля 1711 года, Петром I – главным реформатором, государственным деятелем, при котором Россия вступила на новую ступень развития, являлся «верховным местом, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом изъяты из сей зависимости».

Предпосылки учреждение сената

К 1700 году перестаёт существовать в виде постоянного государственного органа и её заменяет ближняя канцелярия царя Петра Первого, в которой как и прежде заседают бояре. При этом, в период частых отсутствий правителя ведение государственных дел поручается не боярам, а близким Петру лицам из думных старых чинов, а также другим доверенным лицам.

Однако, спустя год, выдвигаясь в военный Прутский поход государь доверяет управление страной новому сформированному учреждению – Сенату. Само существование данного органа, по словам Петра, является причиной частых отлучек царя. Таким образом, изначально работа Сената задумывалась Петром как временная мера. Сенат заменял собой:

• думские старые комиссии, которые назначались чтобы «ведать Москву» на время отсутствия государя;
• постоянно действующую «Расправную палату», которая представляла собой судебный департамент Боярской думы.

Этапы создания сената в России

При этом, по возвращении из похода, Сенат не был расформирован царём, но наоборот, Пётр утверждает его в качестве постоянного органа в организации которого в петровский период историки отмечают три фазы:

Первый этап создания сената: в период с 1711 по 1718 годы Сенат являлся органом, члены которого назначались для присутствования в нём;

Второй этап создания сената: с 1718 по 1722 годы он представляет собой собрание президентов коллегий;

Третий этап создания сената: а с 1722 года орган имеет смешанный состав, в который входят сенаторы и президенты некоторых коллегий.

Функции правительствующего сената

Фактическое ведомство рассматриваемого органа управления рассматривало дела, которые выходили за рамки компетенции коллегий, представляя собой высший административный государственный орган. В конце правления Петра Первого он был наделён и судебными функциями, став высшей государственной судебной инстанцией.

Законодательная деятельность Сената до сих пор является спорной. Одни историки утверждают, что в начальный период данный орган не только имел законодательную власть, но даже отменял царские указы! Другая сторона оспаривает это утверждение. При этом, все они признают, что, изменяя положение в 1722 году, Пётр Первый лишает Сенат законодательной власти. Вполне резонно, ведь ни один правитель не желал делить собственную власть. Таким образом, можно лишь формально признать закрепление за Сенатом законодательной власти на определённый период.

От разницы взглядов историков на компетенцию Сената также зависит его представление значимости для государства. Одни исследователи считают Сенат высшим государственным учреждением, которое объединяло и направляло работу администрации, не признающим над собой власти, кроме власти Петра. Другие утверждают, что направляя и контролируя администрацию, данный орган был полностью подконтролен и его решения фактически зависели от приказов «верховных господ министров» – лиц, приближённых к царю, которые управляли иностранными делами, флотом и войсками. Также, Сенат зависел и от решений генерал-прокурора.

Состав правительствующего сената

Состав членов Сената определялся лично императором из гражданских и военных чинов первых трех рангов Табели о рангах. При этом в число их по должности входили министры и товарищи (заместители) министров, обер – прокурор Святейшего Синода. В Сенат могли приглашаться и другие лица – с правом совещательного голоса – по вопросам, имеющим к ним касательство.

Сенат состоял из шести департаментов, в том числе уголовный кассационный и гражданский кассационный.

Со сменой монархов менялось и положение Сената, при нестабильной ситуации он находился в упадке, при устойчивой наоборот имел огромное влияние на императора. Сенат соединял в себе все три ветви власти, занимаясь, таким образом, сложнейшей работой.

Полномочия правительствующего сената

Выдающийся русский историк Василий Осипович Ключевский в своих трудах отмечал, что сенат был наделен весьма обширными полномочиями. Генерал-прокурору правительствующего сената было предоставлено право законодательной инициативы. Ключевский выделяет следующие полномочия Сената при Петре: Сенат обладал большими, но только распорядительными полномочиями; возбуждение законодательных вопросов оставалось делом одного царя. В выработке законов Сенату оставлена была довольно страдательная роль. Генерал-прокурор, усмотрев дела, не разъясненные законом, предлагал Сенату учинить на них ясные указы. Генерал-прокурору предоставлена была законодательная инициатива.

ККлючевский считал, что были стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал «правление дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых.

Сенат был высшим блюстителем правосудия; но апелляция на коллегии шла мимо Сената, через рекетмейстера прямо к государю и только по его надписи на апелляционной жалобе переходила в Сенат. Герольдмейстер был преемником Разрядного приказа, вошедшего потом в состав сенатской канцелярии как один из ее столов, и заведовал дворянством и его службой; между прочим, должен был представлять дворян к делам, «когда спросят», для замещения должностей и исполнения поручений. Сенат замещал много должностей, начиная с очень высоких, но только выбирая из двух или трех кандидатов, которых представлял на каждое дворянское место герольдмейстер как достойных.

Так учреждения, пристроенные к Сенату как будто со значением вспомогательных его орудий, на деле стесняли его и заслоняли от общества, служили для него валами, оборонявшими эту «фортецию правды», но вместе и мешавшими ее расширению.

Введение должности генерал-прокурора

Новая должность генерал-прокурора, которая была учреждена в 1722 году, должна была, согласно планам Петра Первого, служить реальной связью между центральными органами управления и окружением царя. При этом, правитель неоднократно испытывал другие способы контроля, набирающего силу Сената. Вначале (в 1715 году), за органом наблюдал генерал-ревизор, после чего (в 1721 году) в Сенате дежурили штаб-офицеры гвардии, которые должны были осуществлять охрану и способствовать ускорению дел. Кроме того, в качестве средств контроля Сената выступали и обязательные протоколы заседаний. В конце таких экспериментов царём наконец была учреждена прокуратура.

В обязанности генерал-прокурора входило сообщение между царём и Сенатом. То есть, он должен был рассказывать правителю о ведении дел Сената и передавать волю Петра. При этом, он был вправе остановить решение вынесенное Сенатом. В целом, большая часть решений получала силу только после рассмотрения и одобрения их царём. Также генерал-прокурор начальствовал над сенаторской канцелярией.

Под прямым начальством этого чиновника действовали и иные агенты правительственного надзора (к примеру, прокуроры и обер-прокуроры, фискалы и обер-фискалы). Такие полномочия делали генерала-прокурора самым властным в администрации лицом. Например, Ягужский, который вступил на должность генерала-прокурора первым вообще считался начальником Сената и многие его представляли как первого человека в государстве после царя Петра.

Этот взгляд на ситуацию разделяют и те историки, что привыкли принижать власть и значение Сената. Даже больше, к примеру, в своих трудах историк Градовский утверждает, что генерал-прокурор, сливаясь в одно целое с самим Сенатом, лишь подымал государственное значение этого государственного органа и его значимость для страны, в целом!

Правительствующий сенат и его места в системе государственных органов (схема)

Высший орган управления в Российской империи, совмещавший в себе три властных аспекта: законотворчество, исполнительную и судебную функции. Таково общее определение Правительствующего сената.

Несмотря на широкий спектр полномочий, эта инстанция находилась в полном подчинении императора, назначалась им, контролировалась и была перед ним ответственна.

На протяжении веков функции ее менялись в соответствии с указаниями царствующих особ. Об учреждении Правительствующего сената, его работе и трансформации и будет рассказано сегодня.

Этапы развития. При Петре Великом

Создатель Правительствующего сената - Петр I. По причине своих постоянных разъездов, которых требовала кипучая деятельность царя-реформатора, он был вынужден таким образом наладить работу государственной машины, чтобы она функционировала и в периоды его долгого отсутствия.

Эта причина и явилась стимулом к появлению Правительствующего сената. Дата его образования - 19.02.1711 г. Разделения властей на тот момент не существовало, так как речь идет об абсолютной монархии, поэтому и орган, заменяющий царя, находящегося в отъезде, был «един в трех лицах». Он объединял сразу три ветви власти: писал законы, следил за их исполнением и карал.

После Петра I

После смерти Петра Великого, в период с 1726 по 1730 год, Сенат стал называться Высоким и потерял большую долю имевшихся у него полномочий. Его деятельность в основном распространялась на финансовую и административную сферы.

При царствовании Екатерины II Сенат был поделен на департаменты и лишился законодательных полномочий.

C началом XIX века к функциям этого органа относился надзор за работой различных государственных учреждений. А начиная с 1864 года прибавляется еще один аспект его деятельности - он становится высшей кассационной инстанцией. Некоторые из департаментов Правительствующего сената занимались осуществлением регистрации торговых сделок.

Роспуск этой инстанции произошел 22.11.1917 г., после Октябрьской революции. Однако в ходе событий, произошедших в период Гражданской войны, в южных и восточных районах России его деятельность была возобновлена. Но период работы был недолгим и закончился, когда адмирал Колчак был взят в плен. Место, где заседал Сенат, менялось несколько раз, но основными пунктами его дислокации были Петербург и Москва.

Учреждение Правительствующего сената

Как уже было отмечено, этот орган - детище Петра I. Царь вовсе не горел желанием просто так делиться властью с кем бы то ни было. Создание Правительствующего сената явилось вынужденной мерой. Те грандиозные задачи, которые были поставлены перед страной, требовали совершенствования государственного аппарата.

Но, в отличие от других стран, например таких как Швеция или Польша, Сенат отнюдь не являлся органом, в какой-либо мере ограничивающим самодержавие.

• Во-первых, это учреждение не было выборным, его членов назначал сам царь. И это были ближайшие сподвижники, облеченные личным доверием государя. Среди них такие имена, как П. Голицын, М. Долгоруков, Г. Волконский и другие именитые вельможи.
• Во-вторых, Сенат не представлял собой оппозиционную структуру. Он был в полном подчинении у царской особы и контролировался ею. А также нес ответственность перед монархом. Сенат как бы представлял собой «второе я» государя, а отнюдь не защищал интересы аристократической верхушки. И ему должны были подчиняться, как самому царю. Так, в одном из распоряжений Петр предупреждал, что тот, кто посмеет ослушаться указов Правительствующего сената, будет подвержен жестокому наказанию или даже смерти - «смотря по вине».
• В-третьих, функции этого органа на первом этапе не были четко определены. Поле его деятельности было подвержено постоянным изменениям, в зависимости от той или иной ситуации. И делал он то, что сочтет целесообразным его величество император. В своем указе Петр определяет, что по его убытии Сенат должен: судить нелицемерно, не делать напрасных расходов, стараться отдать соль на откуп, увеличить китайскую и персидскую торговлю, приласкать армян и учредить фискальный орган. То есть перечня обязанностей у сенаторов не было, они лишь получали от царя инструкции.

Тайная слежка

Образование новой управленческой структуры диктовало необходимость создания новых должностей. В марте 1711 года учреждается новая должность - фискал. В его обязанности входило:

• «Тайно надсматривать» над всеми делами.
• Узнавать о различных преступлениях.
• Обличать на суде взятки, казнокрадство и другие «безгласные дела».

А также была учреждена должность обер-фискала, состоящего при Сенате. Позже она стала звучать как генерал-фискал. У него имелось четыре помощника. В каждой из губерний был провинциал-фискал, к которому были приставлены три помощника. А в каждом городе, в зависимости от его величины - один-два фискала городовых.

Существование таких тайных доносчиков на государственной службе не прошло без ряда злоупотреблений и сведения счетов. Тем более что вплоть до 1714 года даже за ложный донос никаких санкций не предусматривалось. С другой стороны, в определенном положительном влиянии на наведение порядка в учреждениях местного уровня институту фискалов отказать нельзя.

Система прокурорского надзора

Первоначально главой Правительствующего сената был обер-секретарь. Его Петр I был вынужден назначить из-за раздоров, постоянно наблюдавшихся на заседаниях. В 1720 году им стал А. Щукин, который оказался непригодным для исполнения обязанностей такого рода. После того как Щукин скончался в 1721 году, за порядком на заседаниях было поручено следить гвардейским штаб-офицерам, которые сменялись каждый месяц.

В 1722 году на смену офицерам приходит прокуратура, которая не только наблюдала за Сенатом, но и являлась системой надзора за другими учреждениями - в центре и на местах - осуществлявшими административные и судебные функции.

Во главе этой системы находился генерал-прокурор. Он был одновременно начальником канцелярии Сената и надзирал за этим органом. И не только в аспекте, касающемся порядка на заседаниях, но и с точки зрения законности его решений.

У генерал-прокурора был помощник - обер-прокурор. Учреждение должности генерал-прокурора сыграло двоякую роль в развитии Сената. С одной стороны, надзор с его стороны способствовал наведению порядка в производстве дел. А с другой - независимость этого органа сильно уменьшилась.

Связь с местным управлением

Огромная территория России всегда нуждалась в разветвленной и эффективной управленческой системе. Петр I тоже уделял особое внимание этому вопросу. Именно при нем произошло деление государства на губернии, а также постепенная замена устаревших органов управления - приказов - на коллегии.

Сигналом к их формированию послужило учреждение Сената. Все президенты вновь созданных коллегий стали его членами. Таким образом просматривалась непосредственная связь сената с регионами.

Метаморфозы

После смерти Петра Великого функции Правительствующего сената подверглись серьезным изменениям в сторону их урезания. При Екатерине I и Петре II был сформирован, по сути, альтернативный орган - Верховный тайный совет. Его членами стали фавориты императрицы.

Этот совет шаг за шагом перетягивал одеяло на себя, перенимая сенатские полномочия. С течением времени Сенат почти полностью утратил свои права и занимался разбором мелких дел. Однако при Анне Иоанновне тайный совет был ею упразднен, а Сенат восстановлен в его прежнем статусе.

Но при правлении императрицы Анны возникает еще одно учреждение - Кабинет, который становится своеобразной прокладкой между Сенатом и монархом. Со временем это негативным образом отразилось на работе Сената. После упразднения Кабинета Елизаветой Петровной последний вернул себе статус кво по ее указу.

Реформирование при Екатерине II

Придя к власти, Екатерина II решила провести реформу Правительствующего сената. Она разделила этот орган на 6 департаментов. За каждым из них была закреплена та или иная сфера государственной деятельности. Это позволило императрице сделать более четким понимание полномочий Сената. Сферы деятельности между департаментами распределялись следующим образом.

• 1-й департамент - внутренняя политика.
• 2-й - судебная деятельность.
• 3-й - надзор за губерниями с особым статусом - Лифляндией, Эстляндией, Малороссией, Нарвой и Выборгом.
• 4-й - решение военных и морских вопросов.
• 5-й - административные дела.
• 6-й - ведение судебных дел.

При этом первые 4 департамента работали в Санкт-Петербурге, а два последних - в Москве.

Кроме этого, было расширено влияние на каждый из департаментов генерал-прокурора. В короткий период правления Павла I Сенат вновь лишился широкого круга своих полномочий.

При Александре I

В том виде, в каком Сенат существовал перед его упразднением, он был создан императором Александром I. Ему досталось государство с устаревшим управленческим аппаратом, который он и взялся переделывать.

Понимая ту важную роль, которую сыграл Правительствующий сенат, молодой царь отдавал себе отчет в том, что по прошествии времени его значимость резко снизилась. Вскоре после восшествия на трон Александр своим указом обязал сенаторов представить ему для рассмотрения проекты, касающиеся проведения реформы этого учреждения.

Работа по обсуждению пакета необходимых улучшений в работе велась на протяжении нескольких месяцев. В ней принимали живое участие члены вновь созданного Негласного комитета - неофициального органа с совещательными функциями. В него входили сторонники Александра I в его начинаниях либерального характера: Строганов П. А., Кочубей В. П., Чарторыйский А. Е., Новосильцев Н. Н. В результате были проведены преобразования, о которых сказано ниже.

Регламент работы

Как и при Петре I, сенаторов назначал сам император. Претендовать на членство в этом органе могли исключительно чиновники, принадлежавшие к первым трем классам. В определенных случаях сенаторскую должность можно было совмещать с какой-то другой. В частности, это касалось военных.

Конкретные решения по тому или другому вопросу должны были приниматься в стенах того департамента, который был уполномочен на их решение. Но периодически проводились и общие мероприятия, предполагающие присутствие всех без исключения членов Сената. Указы, принятые этим органом, могли быть отменены только императором.

Новые функции

В 1810 году Александром I было принято решение о создании Государственного совета - высшего законодательного органа. Тем самым эта часть функций Правительственного сената упразднялась.

Но за ним оставлялась прерогатива законотворчества. Проекты законов могли представляться им для рассмотрения министром юстиции. Начиная с XIX века он одновременно являлся и генерал-прокурором.

В этот же период коллегии были заменены министерствами. Хотя на первых порах имела место путаница между Сенатом и вновь созданными исполнительными органами. Привести все в соответствие удалось лишь к 1825 году - к концу правления Александра.

Одной из основных функций сената была финансовая. Департаменты были обязаны контролировать исполнение бюджета и сообщать высшей власти о выявленных недоимках.

Еще одним важным направлением работы было решение межведомственных имущественных споров. А также Сенат занимался регулированием торговли, назначением мировых судей и ведением имперского гербовника. Как уже было сказано выше, этот орган прекратил свое существование после революционных событий в конце 1917 года.

Сенат в царствование Петра Великого

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727-1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий» . Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами .

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие , указом 4 марта Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий Сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов ; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной - о решённых делах, другой - о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора .

Сенат при Елизавете Петровне и Петре III

Сенат при Екатерине II и Павле I

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II - судебные, III - дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия , Лифляндия , Эстляндия , Выборгская губ., Нарва), IV - дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI - судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 - 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ее обязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. Екатерина, по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем Сенате, прекрасно понимала полную зависимость Сената от его канцелярии и неспособность его при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, - главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому , благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министром путей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом, фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову , то Безбородко . Огромным ударом для Сената явилось и новое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военная коллегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Весьма многие дела перешли из коллегий в губернские места, и коллегии, с которыми у Сената выработался уже известный modus vivendi, мало-помалу закрывались. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием за неправое челобитье на Сенат, но, по словам Сперанского , во всё это время был только один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого Сената, который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение. В царствование Павла Петровича , несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин , затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

Сенат от царствования Александра I до конца XIX

На восстановление мощи Правительствующего Сената

Лежит Сенат в пыли, седым покрытый мраком
Восстань! - рек Александр. Он встал - да только раком

Анонимная эпиграмма

Основной характер С., как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича . Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе С., сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, которым С. приглашался составить доклад о правах своих и обязанностях. Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение С., произвел сильнейшее впечатление не только на С., но и на образованную публику вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (гр. Завадовским , Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление С. вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. С. принял проект гр. Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ С. как в «Неофициальном комитете» (см.), так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете. Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях С. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую организацию С., так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение С., он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского С., то есть С. уже умаленного в первоначальном достоинстве. Нововведениями были только следующие правила: в случае протеста ген.-прокурора против определения С. дело докладывалось государю не одним ген.-прокурором, но при депутации от С.; сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о С. был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в С. для доклада государю. В силу целого ряда условий эти вновь дарованные С. права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему С. остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений С. с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений С. к Государственному совету, министрам и комитету министров.

Участие Сената в законодательстве.

Уже указ 1802 г. не смотрит на Сенат как на законосовещательное учреждение: дела законодательные были сосредоточены в Госуд. совете, учрежденном в 1801 г. Когда значение этого совета пало, законодательство перешло к приближенным государя и к министрам, а с 1810 года - ко вновь организованному Государств. совету. Будучи устранен от законодательства в качестве органа законосовещательного, Сенат сохранил, однако, известное отношение к законодательству. Прежде всего, С. предоставлено право первоначального предначертания законов: общие собрания С. могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право С. представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное С. указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке С. воспользоваться им. Когда Сенат представил имп. Александру I, что указ 5 дек. 1802 г. о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1808 г., что возражения С. неосновательны и что право С. представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых. Право представления с приведенною оговоркою вошло и в действующее учреждение С., но в государственной жизни России того времени оно не имеет никакого практического значения. В Сенат должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления.

В области дел административных в С. произошла с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они были поставлены над коллегиями. Хотя манифест 1802 г. об учреждении министерств оставлял в большинстве случаев вопрос об отношении С. к министерствам открытым, но так как отношения С. к коллегиям уже более или менее определились, то первоначально взаимные отношения министров и С., по-видимому, не вызывали затруднений. Когда было обнаружено, что совместное существование коллегий и министров ведет к серьезным неудобствам, и когда вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и преобразование их в департаменты министерств, отношения С. к министерствам сделались совершенно неясными, и из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление министрами в С. ежегодных отчетов; те дела, которые прежде восходили в С., рассматриваются комитетом министров. В области административных дел компетенция комитета почти слилась с компетенцией С., так что около 1810 г. возникает ряд проектов то об упразднении административного департамента С. с передачею его дел комитету (проект Сперанского 1809 г.), то об упразднении комитета с передачею его дел С. (Сперанский в 1810 и 1811 гг., позднее Трощинский). Эта последняя мысль лежит в основе ныне действующего учреждения министерств 25 июня 1811 г.: в нем не содержится упоминания о комитете министров, и те функции, которые и до тех пор исполнялись комитетом и позже во всей неприкосновенности за ним остались, передавались С. На самом деле передачи этой не состоялось. Комитет министров не только не был упразднен, но получил по случаю отъезда государя на войну новые чрезвычайные полномочия и ничего не уступил из прежних. Когда прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева комитет становится средоточием всего государственного управления. Роль С. в административных делах падает. Во главе исполнительных органов государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает С. верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными С. Поэтому С. был всегда формально в своем праве, если обращался к министерствам или губернским местам с каким - либо требованием. С. удобнее всего было действовать, указывая на допущенные неправильности или отступления от законов, восстановляя силу закона, требуя исправления незаконных распоряжений. Для непосредственного участия в активной администрации Сенат был мало пригоден и по составу своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, С. силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между С. и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: С. держится в своей деятельности начала законности в управлении (Legalit ä tsprincip), комитет - начала целесообразности (Opportunit ä tsprincip). Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного характера. Дел чисто исполнительного характера в С. осталось весьма немного, и в большинстве случаев они мало возвышают значение С. Из таких дел сравнительно более существенными являются: 1) публикация законов. Практически важно не то, кому поручено обнародование законов, а то, чтобы законы вообще обнародовались и чтобы публикация их была сосредоточена в одном месте. Законодательство наше, однако, не только допускает существование законов тайных и обнародованию не подлежащих, но не вполне обеспечивает и то, чтобы законы, предназначаемые ко всеобщему сведению, обнародовались именно через С. Во второй половине XIX в. законы часто сообщались подлежащим местам и лицам помимо С., в циркулярах министра внутренних дел губернаторам и т. п. В 60-х годах, с появлением сенатского издания «Собрание узаконений и распоряжений правительства», на С. возлагается обязанность следить, чтобы никакие частные или официальные издания не публиковали законов ранее С. Но это мало достигает цели, в особенности относительно военного ведомства: законы приводятся здесь в исполнение приказами по ведомству и сообщаются С. для распубликования лишь впоследствии, иногда по истечении нескольких десятков лет (Полож. о сибирском казачьем войске, высоч. утвержденное 5 марта 1861 г., распубликовано в № 53 Собрания Узаконений за 1899 г.). По вопросу о том, что считается моментом обнародования закона, см. Обнародование законов. О том, какое значение имеет распубликование С. административных распоряжений, см. Обязательные постановления. 2) Начеты казны и на казну: сложение недоимок, возврат денег, неправильно поступивших в казну, разрешение разногласий между государственным контролем и теми учреждениями или должностными лицами, на которых сделан начет. 3) Дела казенного управления: утверждение торгов, споры между министерствами о казенном имуществе. 4) Утверждение в должности мировых судей, уездных кадиев. Дела, перечисленные в этих 4 пунктах, производятся в первом департаменте. 5) Удостоверение прав состояния (сословных): переходы из одного состояния в другое; удостоверения в принадлежности тому или другому состоянию; ведение гербовников, производство в чины за выслугу лет. Эти дела ведаются частью первым департаментом, частью департаментом герольдии. Серьезное практическое значение имеют производящиеся во втором департаменте дела по земельному устройству крестьян.

2) Дела по надзору за законностью управления. Здесь С. выступает, во-первых, в качестве органа, по собственному почину или по представлениям подлежащих учреждений разрешающего силою закона могущие встретиться при исполнении его затруднения и недоразумения, имеющего надзор за действиями разных мест управления и принимающего меры взыскания, понуждения, подтверждения и поощрения. С. разрешает возникающие между административными местами пререкания о власти и передает дела из одного присутственного места в другое. С. рассматривает дела о предании суду за преступления должности должностных лиц IV и V классов, назначенных высочайшею властью. Во-вторых, С. является инстанцией, принимающей жалобы частных лиц и органов самоуправления на неправильные распоряжения министров и губернских мест. Хотя эта сторона его деятельности наименее разработана в законе (жалобы на министров, напр., вовсе законом не предусмотрены), но относящиеся сюда дела, постоянно развиваясь количественно, приобретают огромное государственное значение. Несмотря на все несовершенство сенатского делопроизводства по административным делам, медленного и тайного, несмотря на слабость политического и общественного значения С., сенат, принимая к своему рассмотрению такого рода жалобы и при разрешении дела строго держась почвы закона, создал вид административной юстиции, несвободный от недостатков, но, во всяком случае, способствующий утверждению законности в управлении. Из всех существующих в русском государственном строе гарантий законности надзор С. является, несомненно, наиболее действительною.

Участие Сената в делах судебных.

Участие Сената в делах судебных принимает различные формы в зависимости от того, поступило ли данное дело из судебного места старого или нового (по судебным уставам импер. Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали в С. по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями судов. Рассматриваются эти дела в судебном дпт. правит. С., который разрешает их по существу, в дореформенном, лишь отчасти измененном порядке. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам имп. Александра II, поступают в кассационные дпт. По делам уголовным просьбы могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы могут быть о кассации решения, о пересмотре его и просьбы не участвовавших в деле третьих лиц. О существе кассационного производства см. Кассационный суд и Возобновление судебных дел. В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов (некоторые дела судебного управления, пререкания о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств, апелляционные жалобы на судебные приговоры уголовного кассационного департамента, кассационные жалобы на решения особого присутствия для дел о государственных преступлениях); общее собрание кассационных департаментов с участием первого (пререкания о подсудности между правительственными и судебными учреждениями, жалобы на решения соединенного присутствия первого и гражданского кассационного департамента по делам о взыскания убытков с должностных лиц; обсуждение вопросов, разрешаемых неоднообразно в разных судебных местах); общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов (дела того же рода, но касающиеся предметов ведомства второго департамента). По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого и уголовного кассационного департаментов или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий - соединенное присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о государственных преступлениях и высшее дисциплинарное присутствие.

Состав и разделение сената

Сенат составляется из особ первых трех классов; определяются сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могут занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов, которые могут быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по С. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение С. зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это - почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в С. является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение С. среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную сенату как верховному месту империи.

Сенат действует в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего С.; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило (по Своду Зак. изд. 1857 г.) до 12; д-ты I-V, межевой (с 1765 по 1794 г. - межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 г.) находились в С.-Петербурге, VI-VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 г. московские и варшавские департаменты С. были упразднены. С распространением действия судебной реформы имп. Александра II судебные департаменты старого устройства (II-V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Ныне С. состоят из следующих департаментов: первого, ведающего все дела административные, когда они могут быть приведены к окончанию не иначе, как через Правительствующий С. и не принадлежат по закону к предметам ведомства других департаментов; второго, учрежденного в 1882 г. (23 июня) и ведающего крестьянские административные дела: судебного, учрежденного в 1898 г. (2 июня) и ведающего дела старых судебных департаментов и межевого; герольдии, ведающего дела о сопричтении к дворянству и почетному гражданству, о княжеском, графском и баронском титулах, перемены фамилий, составление гербовников; двух кассационных д-тов, учрежденных по Судебным Уставам имп. Александра II (гражданского и уголовного). Все департаменты, кроме кассационных, действуют на основания Учр. Пр. С. и обыкновенно называются «старым С.». Общих собраний старого С. два: первое, состоящее из сенаторов первого и второго департаментов и д-та герольдии, второе - из сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов С. по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных дпт., иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий (см. выше). Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего С. Это бывает, напр., при восшествии императора на престол и при принесении ему присяги С. и в некоторых других торжественных случаях. По ст. 182 Учр. Пр. сената в каждый присутственный день до начала заседаний в департаментах все сенаторы должны войти в общее собрание для выслушания всех представленных С. высочайших повелений; на практике это не соблюдается. Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. По закону число их не может быть менее трех; в действительности число сенаторов колеблется от 6 - 7 (дпт. герольдии) до 18 (гражд. касс. дпт.). В каждом департаменте, кроме первого, назначается (с 1832 г.) на один год первоприсутствующий (в кассац. департаментах назначение первоприсутствующих не подлежит ежегодному возобновлению). Неназначение первоприсутствующего в первый департамент в высочайшем повелении 1832 г. мотивировано тем, что этому департаменту вверены собственно дела распорядительные. Это высочайшее повеление не отменило того ни в чем на практике не проявляющегося начала, что единое лицо импер. величества председательствует в С. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом дпт., в общем собрании кассац. департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии правит. С. состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого С. прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соед. присутствии первого и кассацион. департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

Порядок делопроизводства в С. Порядок производства дел в старых департаментах С. (административных и судебном) и в их общих собраниях есть, с незначительными лишь отступлениями, порядок, существовавший в дореформенных судах. Как самые кассационные департаменты, так и те общие собрания и соединенные присутствия, в которые эти департаменты входят, действуют на основании судебных уставов имп. Александра II. В старый С. дела поступают, по общему правилу, через канцелярию; лишь сношения С. с верховною властью, Госуд. советом и комитетом министров производятся через министра юстиции. Дела приготовляются к докладу канцелярией), которая собирает все нужные справки, сведения и документы (по делам гражданским - только в том случае, если о том просят стороны) и составляет записку, в которой кратко излагаются обстоятельства дела и приводятся все относящиеся к нему законы. Доклад дела производится также канцелярией и состоит в устном изложении дела и в чтении тех документов и сведений, которые по их значению должны быть доложены в буквальном их содержании. В виде дополнения к докладу с 1865 г. по делам уголовным и гражданским (а также межевым) стороны допускаются к представлению объяснений. По прочтении доклада (по делам гражд. и уголовным - по постановке вопросов первоприсутствующим) происходит голосование; принятая резолюция составляется канцеляриею и заносится в журнал. Канцеляриею же изготовляется и текст окончательного определения С. Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Дела по преступлениям должности административных должностных лиц и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении следствий по госуд. преступлениям решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести сенаторов к соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь сенаторов, участвовавших в слушании самого дела. Сенаторы могут или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем случае дело переносится в общее собрание. В общих собраниях требуется простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго департаментов, по которым требуется большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям принадлежит министру юстиции. Эти согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного предложения министра, дело переносится в Госуд. совет. Несравненно более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый С. путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение С. по составлении его канцелярией представляется прежде всего по департаментам - обер-прокурорам, по общим собраниям - министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции - с определением общего собрания они могут предложить о том С. Если С. не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить его на одобрение министра. Если определение пропущено обер-прокурором, то оно представляется к подписи сенаторам, но по подписании ими не ранее может быть обращено к исполнению, как по представлении обер-прокурору (по общему собранию - министру юстиции) и по его резолюции «исполнить». Пропуску прокурорского надзора не подлежат из департаментских дел те дела первого департамента, которые решаются простым большинством голосов, а из дел общих собраний - все дела второго общего собрания, кроме тех, по которым С. признает необходимость постановления нового закона или отмены действующего. Эти ограничения влияния прокурорского надзора установлены в начале восьмидесятых годов и с тех пор распространяемы не были. Еще большее практическое значение, чем надзор обер-прокуроров, имеют те права, которые предоставлены по отношению к С. всем министрам. По целому ряду дел определение С. может состояться не иначе, как при участии подлежащего министра. Участие это выражается или в том, что определение департамента прежде подписания определения сенаторами препровождается министру, или в том, что самое дело докладывается не иначе, как в присутствии министра или его товарища. По некоторым делам С., кроме того, требует от министров предварительных заключений еще до слушания дела по существу. Если департамент не согласится с мнением министра, то дело переносится в общее собрание, где голос министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов. Производство дел в кассационных департаментах сосредоточено не в канцелярии, а в присутствии С. Дело подготовляется к докладу и докладывается одним из сенаторов, причем роль канцелярии ограничивается лишь собиранием справок и т. п. подготовительной работой. Большая часть дел докладывается не в самом департаменте (для законного состава которого требуется 7 сенаторов), а в отделении, где достаточно присутствия трех сенаторов. Решение, принятое отделением, имеет силу департаментского; но по делам сложным или возбуждающим какой-либо принципиальный вопрос, не бывший еще по рассмотрении департамента, дело переносится из отделения в департамент. Проекты определений составляются докладывающими сенаторами, а не канцелярией. Обязанности и права обер-прокуроров в кассационных департаментах С. совершенно иные, чем в старых департаментах: права надзора за сенатскими определениями и протеста в случае несогласия с ними обер-прокуроры кассационных департаментов не имеют; роль их ограничивается предъявлением (лично или через товарищей обер-прокурора) заключения о степени основательности кассационной жалобы или кассационного протеста. Право надзора за канцелярией и в кассационных департаментах предоставлено прокуратуре.

В начале правления Петра верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда по-прежнему оставалась Боярская дума. Но после создания в октябре 1704 г. Кабинета его величества роль Боярской думы значительно снизилась - перестают созываться ее заседания. Еще в 1699г. из состава Боярской думы была выделена Ближняя канцелярия, переименованная в 1708г. в Консилию министров, которая постепенно почти полностью заменила Боярскую думу.

Во время Северной войны, требовавшей частых отъездов царя, Петр Великий решается создавать новой высший орган для управления государством во время его отлучек. Отправляясь в Прутский поход в феврале 1711 года, Петр 1 обнародовал указ: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат, для управления...», в этот же день был объявлен манифест о начале войны с Турцией.

Первоначально Сенат был учрежден временно, но вскоре превратился в постоянно действующий государственный орган. 2 марта этого же года всем «местам и лицам» было приказано повиноваться Сенату, как самому государю. Тогда же Сенат получил и первую должностную инструкцию, из которой видно, что Петр 1 наделял новый орган широкими полномочиями. В этом Указе говорится и о «суд нелицемерном», и о «расходах во всем Государстве», и о собрании дворян в войско, о деньгах, векселях и товарах, о соли и других хозяйственных делах. Круг ведомства Сената быстро расширялся, отчасти по прямым указаниям государя, отчасти по его собственной инициативе. В его руках сосредоточилось все управление, верховный надзор за правосудием, высшая распорядительная и законодательная власть.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Поначалу он состоял из девяти сенаторов, обладавших равными голосами: князья П.А. Голицын, М.В. Долгорукий, Г.И. Волконский, граф И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, Г.А. Племянников. М.В. Самарин, В.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий. Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. При нем для делопроизводства состояла канцелярия под управлением обер-секретаря, который вероятно был начальником всего письмоводства.

Первоначально Сенат имел непосредственное отношение к центральному и местному управлению, между ним и губерниями не было каких-либо связующих инстанций. Все документы из губерний поступали прямо в Сенат по губернскому и секретному столу. При Сенате для правильных взаимоотношений стояли особые комиссары из губерний (по 2 из каждой).

По указу «Об учреждении Правительствующего Сената» устанавливалось также «вместо приказа Розряднаго быть столу розрядному при вышеописанном Сенате». Сенат унаследовал много прав от разряда, который ведал служилыми людьми разных чинов и сосредотачивал все правительственные распоряжения по служебной части. После уничтожения разрядного приказа Сенат стал средоточием таких распоряжений, к нему перешла и специальная задача «писать в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неуклонением от службы. В 1721--1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711 года была создана должность фискалов, в обязанности которых лежало «над всеми делами надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе». В указе от 17 марта 1714 года «О должности фискалов» уже более четко определена структура фискальной службы и обязанности фискалов. Сенату было приказано избрать обер-фискала с четырьмя помощниками (два от купечества и два от дворянства), в обязанности которого было «наблюдать за течением и справедливым отправлением дел во всех губернских присутственных местах и преследовать судом злоупотреблениями лиц, какой бы высокой степени они не были, иметь внимание за казенными сборами, быть ходатаем притесненных». При губернских правлениях был также провинциал-фискал с тремя помощниками, в городах -- 1-2 городовых фискала. Фискалы не получали жалованья, в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а потом треть конфискованного имущества.

Когда прекратились постоянные отлучки Петра 1, вопрос о роспуске Сената даже не возникает. При все более теряющих свое значение приказах Сенат становится местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. 11 декабря 1717 года подписан указ «О штате коллегий и о времени открытия оных», по которому было упразднено большинство приказов и учреждены 12 коллегий. Их открытие началось в 1718 г.

После этого устройство Сената претерпело некоторые изменения. Во-первых, между Сенатом, как органом верховной власти, и местными учреждениями появились посредствующие инстанции, особенно выделились для местного управления камер-коллегия и юстиц-коллегия. Тогда же некоторые коллегии (иностранных дел, военная и адмиралтейская) получают независимое положение, но это не уменьшает власть Сената. Затем с учреждением других коллегий временно изменяется и состав Сената. По Указу 1718 г. он должен был состоять из президентов коллегий. Предполагалось, что так он соединит в одно целое различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но такой порядок существовал до 1722 г. В Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» говорится, что "сие сначала не смотря учинено, что ныне исправить надлежит". Мотивом возвращения к прежнему устройству Сената стала медленность сенатского делопроизводства, которая объяснялась нехваткой времени у президентов коллегий работать еще и сенаторами. Но не эта причина заставила Петра 1 изменить структуру Сената, а скорее всего «желание доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение». Сенаторами назначены другие сановники государства, а из президентов оставлены только президенты военной и коллегии иностранных дел. А чтобы усилить надзирающую власть Сената, государь повелел: «ревзион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает».

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 г. Прокуратура контролировала деятельность Сената и коллегий. Учреждение должности генерал-прокурора было вызвано несколькими обстоятельствами: во-первых, нужен был связующий орган между Сенатом и Императором; во-вторых, был необходим надзор за деятельностью Сената, который порой не оправдывал возложенных на него надеж.

Недовольство Сенатом сказалось на учреждение еще в 1715 году должности генерал-ревизора или надзирателя указов. Назначенный на эту должность Василий Зотов оказался, однако, слишком слабым, чтобы влиять на сенаторов и предупреждать вольные и невольные нарушения указов. В 1718 г. он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась. Постоянные распри между сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний, таким наблюдателем был назначен обер-секретарь, который также оказался непригодным для этого. Незадолго до учреждения должности генерал-прокурора надзор за благочинием сенатских заседаний был поручен помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии.

Наконец, перед отъездом Петра Великого в Персидский поход 12 января 1722 года была создана прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием с точки зрения не только благочиния во время заседаний, но и соответствия сенатских решений Уложению и указам. Первым генерал-прокурором был назначен П.И. Ягужинский. Через несколько дней был назначен помощник генерал-прокурора - обер-прокурор - Скорняков-Писарев. А 27 апреля 1722 года была дана инструкция генерал-прокурору. Главной его обязанностью было наблюдать, «дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которыя к Сенатскому разсмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял…». Также генерал-прокурор руководил сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он был вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшим при Сенате. Именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству. В его управлении находится канцелярия сената, под его начальством она приобретает новое значение и вместе с ним резко выделяется, как совершенно особый элемент, из учреждения Сената. Все рапорты и доношения губернаторов и других подчиненных установлений идут через канцелярию, следовательно, все дела проходят через руки генерал-прокурора.

Наконец, генерал-прокурор являлся посредствующим звеном между государем и сенатом, через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных». Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования Сенат, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 г., в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 г. Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального.

Основанный Петром Сенат не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени. Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны.